Por Marshall Auerback *
Hans-Werner
Sinn, presidente del Instituto IFO de Alemania y Director del Centro de
Estudios Económicos de la Universidad de Munich, ha recurrido a las páginas del
New York Times para explicar por qué Berlín está evitando un nuevo rescate para
Europa. Uno de los principales argumentos de Sinn contra la participación
alemana en el rescate de la deuda de los países del sur de la zona euro es
jurídico: “El rescate -escribe- está vetado por el Tratado de Maastricht, que
no solo gobierna la eurozona, sino que es derecho aplicable en cada estado
miembro. El Tribunal Constitucional, pues, estaría obligado a rechazarlo”.
Sinn también
sostiene que la situación de los países del sur ya está exponiendo a Alemania a
un inmenso riesgo crediticio: “Si Grecia, Irlanda, Italia, Portugal y España
entraran en quiebra y dejaran de pagar, aunque el euro sobreviviera, Alemania
perdería 899 mil millones de dólares. Si el euro cayera, Alemania llegaría a
perder más de 1,35 billones de dólares, más del 40 por ciento de su Producto
Interno Bruto”.
Dejemos de
lado algunos puntos retóricos del análisis de Sinn (“¿Acaso los Estados Unidos
se han expuesto a un riesgo similar por ayudar a otros países”? Pues la verdad
es que sí, claro que entonces lo que estaba detrás era una minucia como la II
Guerra Mundial). En realidad, lo que el presidente del Instituto IFO plantea es
un interrogante clave sobre la relación de Alemania con las instituciones de la
eurozona. De hecho, a juzgar por las recientes sentencias del Tribunal
constitucional alemán sobre los rescates bien podría decirse que la Unión
Monetaria Europea corre el riesgo de acabar dinamitada. Y es que el sistema
Target 2, el sistema de asistencia de liquidez de emergencia (ELA, según sus
iniciales en inglés) y otros mecanismos de préstamo en última instancia previstos por el Banco
Central Europeo podrían exponer a Alemania a un sinnúmero de responsabilidades
jurídicas, habida cuenta que el Tribunal constitucional ha dicho que cualquier
rescate futuro debe contar con el consentimiento expreso del Parlamento alemán
¿Qué pasaría, de hecho, si alguien en Alemania impugnara la constitucionalidad
del sistema Target 2 sobre estas bases?
No es la
primera vez que Sinn ha expresado su preocupación por los riesgos que Alemania
asume a través de sistemas como el Target 2. En realidad, hasta donde sabemos,
Sinn fue uno de los primeros en suscitar estas cuestiones en términos
académicos (ver aquí). ¿De qué hablamos, en todo caso, cuando hablamos de
sistema Target 2? Por sus siglas en inglés, se trata de un sistema de
transferencias trans-europeas de liquidez automáticas, en tiempo real. O dicho
en otras palabras, de un mecanismo de operaciones a través del cual los bancos
centrales de los estados miembros realizan pagos y proporcionan servicios para
transacciones dentro de la zona euro. Las operaciones exigidas por el sistema
Target 2 pueden tener que ver con transacciones comerciales y por cuenta
corriente, así como con transacciones puramente financieras.
Últimamente,
las transacciones financieras han adquirido una gran centralidad. Ingentes
fondos tomados de los bancos de la periferia europea se han depositado en
bancos del norte de Europa, principalmente en Alemania. El banco que recibe los
depósitos los coloca en el Bundesbank (o en otro banco central nacional). Al
hacerlo, el Bundesbank (o el banco central del que se trate) dispone de esos
fondos y los coloca en el Banco Central Europeo. Este último, por fin, los
utiliza para rescatar a las zonas periféricas que han perdido dichos fondos.
Este es un ejemplo típico de transacción vía sistema Target 2. De hecho, los
llamados saldos pendientes del sistema Target 2 tienen que ver con el balance
neto de este tipo de transacciones entre dos países europeos. El Banco Central
Europeo es sencillamente el mediador que las hace posibles.
El sistema
Target 2 adquirió una gran relevancia el año pasado a resultas de la silenciosa
estampida bancaria que se produjo en la Eurozona. A medida que los depósitos abandonaban a los
bancos periféricos –griegos, portugueses, irlandeses o españoles- estas
entidades pasaban a depender cada vez más de mecanismos como el Target 2 para
superar sus problemas de financiación. También hay que recordar que los bancos
pueden solicitar préstamos a través del programa de asistencia de liquidez de
emergencia (ELA). En este caso, son los bancos centrales estatales los que
proporcionan asistencia a sus propios bancos, asumiendo el riesgo. Las
garantías que se exigen a un banco comercial para acceder a fondos del programa
ELA son menores que para obtener fondos del sistema Target 2. Ahora bien, el
banco central de un país como Grecia, al tener que afrontar una fuerte estampida
de depósitos de sus bancos comerciales, se ha visto obligado a financiar su
programa ELA a través del Banco Central Europeo. Los fondos del Banco Central
Europeo dirigidos a los programas ELA tienen prioridad y van más allá de los
fondos proporcionados al programa Target 2.
El Banco
Central Europeo también lleva a cabo cesiones temporales de créditos a través
de sistemas como el LTRO. Este tipo de operaciones también han financiado
bancos de la periferia que han experimentado huidas de fondos. Está bastante
extendida la creencia de que los fondos del programa LTRO recibidos por bancos
italianos y españoles fueron directamente a comprar bonos de sus gobiernos.
Esto es parcialmente cierto. Algunos de esos fondos sirvieron para comprar
deuda de los gobiernos. Otra parte, sin embargo, sirvió para financiar pérdidas
de depósitos.
La pregunta
que queda en el aire es evidente: ¿de dónde viene en última instancia este
dinero? Hasta cierto punto, la crisis bancaria ha generado un singular circuito
financiero. Una determinada cantidad de dinero abandona, pongamos por caso, un
banco griego. Un rico propietario de barcos griego está preocupado por la
solvencia de su país (o por tener que llegar a pagar impuestos). Rápidamente retira
su dinero del banco griego respectivo y lo deposita en un banco alemán. El
banco alemán se ve de pronto con miles de millones de dólares que no puede
usar, de modo que los re-deposita en el Bundesbank, quien a su vez intercambia
funciones con el Banco Central Europeo. Muy
probablemente, el Banco Central Europeo acabará
por devolver estos fondos (a través del programa Target 2, o del ELA) a los
bancos griegos. De ese modo, se cierra el circuito financiero que se genera
cuando un ciudadano de un país de la eurozona decide mover sus depósitos de un
banco doméstico a un banco domiciliado en otro estado europeo.
Por
supuesto, parte de este dinero va fuera de la zona euro (a bancos suizos o
estadounidenses, a propiedades en Londres, a la compra de oro, etcétera). Y
ocurre también –aunque el Banco Central Europeo no lo admita- que parte de esos
fondos –o quizás la mayoría- provienen del propio Banco Central Europeo y
contribuyen a la creación de nuevos instrumentos financieros. Para tener una
idea de lo expuesto que queda el Banco Central Europeo, vale la pena prestar
atención a sus “préstamos a otras instituciones financieras”, que es una de las
partidas presupuestarias oculta en sus balances. Que el Banco Central Europeo
cree nuevos euros no es problemático en sí mismo, desde un punto de vista
operativo. Tratándose del único emisor autorizado de euros, el Banco Central
Europeo es libre de proporcionar tantos euros como sean necesarios para
mantener el sistema financiero en pie. No puede quebrar. Insistamos en esta
idea: un banco privado necesita capital porque existen regulaciones que
prudentemente así lo exigen, pero sobre todo porque puede volverse insolvente.
No tiene capacidad para emitir moneda. El Banco Central Europeo, en cambio, si
bien cuenta con una elaborada fórmula para decidir cómo disponer de los
capitales provenientes de los bancos nacionales, desde un punto de vista
estructural, no tiene necesidad de capital. El Banco Central Europeo podría
operar siempre con unos balances que, tratándose de un banco privado,
indicarían lisa y llanamente insolvencia.
La cuestión,
en otras palabras, es que un emisor de moneda –el Banco Central Europeo- y un
usuario de moneda –un banco privado- son incomparables en términos de
solvencia. El banco privado siempre está en riesgo de insolvencia, el Banco
Central Europeo nunca, de modo que no hay riesgo operacional per se en las
actuaciones de este último. Aunque pueda parecer lo contrario, el Banco Central
Europeo ha visto ampliada de manera masiva sus funciones de prestamista en
último término, a menudo en contra de lo estipulado en el Tratado de
Maastricht. Como el profesor Wilhem Buiter ha sostenido en un reciente ensayo:
El Banco Central Europeo ha venido actuando como
prestamista en última instancia de los miembros de la eurozona euro desde que
comenzó a comprar de manera abierta deuda de los países de la periferia a
través del Programa para los Mercados de Valores de mayor de 2010 (Véase de
Grauwe (2011b), Wyplosz (2011,2012) y Buiter y Rahbari (2012a)). La escala de
sus intervenciones como prestamista en última instancia ha crecido de manera
sostenida desde entonces y sus instrumentos de actuación se han multiplicado.
Las operaciones de refinanciación a largo plazo (LTRO) de diciembre de 2011 y
de febrero de 2012 dirigidas a que los bancos españoles e italianos pudieran
comprar deuda de sus países en los mercados primarios deberían interpretarse como las de un
prestamista en última instancia de los gobiernos de dichos países que además
está lidiando con una crisis de liquidez de la eurozona. Dentro de poco veremos
un tercer instrumento de préstamo en última instancia dirigido a la periferia.
Los bancos centrales nacionales prestarán dinero al Fondo Monetario Internacional
y este se lo prestará a los gobiernos español e italiano una vez que estos
caigan bajo la autoridad del troika (FMI, Comisión Europea y Banco Central
Europeo). Si el Mecanismo Europeo de Estabilidad llega a obtener licencia
bancaria (y a convertirse en posible contraparte dentro del Eurosistema a
efecto de operaciones de recompra de deuda y de otras formas de préstamos
garantizados) el Banco Central Europeo tendrá un cuarto mecanismo que le
permitiría actuar como prestamista en última instancia de los gobiernos.
Este
panorama nos devuelve a algunas de las cuestiones suscitadas por Sinn. Como
reflejo de las preocupaciones crecientes por los riesgos a los que Alemania
queda expuesta en su relación crediticia con la periferia, Sinn ha propuesto
limitar los alcances del sistema Target 2. Desde la perspectiva jurídica
alemana, la propuesta de Sinn tiene fundamentos sólidos. En mayo de 2010,
cuando el parlamento alemán aceptó proporcionar ayuda financiera a Grecia para
evitar su insolvencia y dar luz verde a los 440 mil millones de euros del
Mecanismo de Estabilidad Financiera, con 147 mil millones de euros de garantía
de préstamos, la decisión fue impugnada ante el tribunal constitucional. Entonces,
el alto tribunal entendió que al autorizar esas medidas concretas de rescate el
gobierno había contado con el visto bueno del parlamento. Al mismo, el tribunal
dejó claro que, al aprobar estas medidas, el Bundestag no había cedido sus
competencias en materia presupuestaria. Más aun, el tribunal estableció que
ninguna resolución futura que autorizara un rescate podía ser automática y que
debía, por el contrario, respetar la potestad legislativa del parlamento
alemán. Los paquetes de ayudas –insistió el tribunal- debían ser definidos de
manera clara, y los miembros del parlamento debían contar con la posibilidad de
revisarlos y, si fuera necesario, de frenar su ejecución.
A la luz de
los criterios del tribunal alemán, el sistema Target 2 resultaría
inconstitucional. Es verdad que se trata de un mecanismo previsto en el propio
Tratado de Maastricht. Pero el problema es que expone de manera ilimitada al
pueblo alemán a las pérdidas que puedan producirse a resultas de los rescates
de la periferia. Al dejar al parlamento sin voz ni voto en muchos de los
desembolsos, el mecanismo sería inconstitucional, una conclusión que debería
extenderse a otros instrumentos de préstamo en última instancia adoptados por
el Banco Central Europeo y citados por el artículo de Buiter.
Imaginemos ahora
que el sistema Target 2 o alguno de los otros instrumentos de préstamo en
última instancia del Banco Central Europeo fueran impugnados ante el tribunal constitucional
alemán. El día que ocurriera y se hiciera público, sería muy probable que se
produjera una aceleración de la estampida bancaria. Para evitarlo, el tribunal
tendría que sostener que los acuerdos entre el Banco Central Europeo y los
estados miembros prevalecen sobre las exigencias de autorización internas
establecidas en 2010, como consecuencia del rescate griego. Pero al hacerlo,
tendría un problema, ya que contradiría un pronunciamiento muy claro del propio
tribunal. Por el contrario, si el tribunal constitucional sostiene que los
instrumentos de préstamo en última instancia del Banco Central Europeo son
inconstitucionales, los bancos de la periferia tendrían que cerrar y declarar
la suspensión de pagos ante la demanda de dinero en efectivo. Así las cosas, al
frustrar la pretensión del Banco Central Europeo de actuar como prestamista en
último término, el tribunal constitucional alemán se convertiría ni más ni
menos que en un instrumento para la destrucción del euro.
Marshall
Auerback, destacado
representante de la llamada Nueva Teoría Monetaria y uno de los analistas
económicos más respetados de los EEUU, es miembro consejero del Instituto
Franklin y Eleanor Roosevelt, en donde colabora con el proyecto de política
económica alternativa new
deal. 2.0.
FUENTE : SIN PERMISO
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